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                《福建省濕地占補平衡暫行管理辦法》 政 策 解 讀

                時間:2018-07-05 16:28  信息來源:申慱sunbet手机版 濕地保護中心   閱讀:

                  一、 製定《辦法》的目的

                  為貫徹落實《中共中央 國務院關於印發〈生態文明體製改革總體方案〉的通知》(中發201525號)、《中共中央 國務院關於加快推進生態文明建設的意見》(中發〔201512號)、《國務院辦公廳關於印發濕地保護修複製度方案的通知》(國辦發〔2016〕89號)和《福建省貫徹落實中央環境保護督察反饋意見整改方案》(閩委辦〔2017〕48號)精神,確保國家下達我省2020濕地麵積保有量不少於87.1萬公頃等目標能夠實現,製定本《辦法》。

                  二、《辦法》起草過程

                  《辦法》於2017年下半年由福建省林業廳牽頭組織開始起草,20171228日向各設區市人民政府、平潭綜合實驗區管委會和10個省直部門征求意見,2018211日以《福建省林業廳關於上報〈福建省濕地占補平衡管理辦法(送審稿)〉的請示》呈報省政府審定。鑒於各地、各部門的修改意見較多,省政府辦公廳農業處組織了兩次審核和修改,3月19日又將反饋意見采納情況函告相關單位。同時,4月份由林業廳領導帶隊分別與省環保廳、國土廳、水利廳、海洋漁業廳等部門溝通協調,共同商議《辦法》有關條款的修改。2018年4月26日再次再次修改形成《辦法(送審稿)》並於4月28日提交省政府專題會議研究,經由省政府分管領導和福建省濕地保護工作聯度會議的10個省直部門分管領導專題研究後,再次征求9個設區市人民政府和平潭綜合實驗區管委會意見並吸收采納12個省直部門的意見,經修改、補充和完善,形成本《辦法》。

                  三、《辦法》內容解讀

                  (一)《辦法》的主要內容和明確的主要問題。

                  《辦法》分為五章,共二十六條。包括製定《辦法》的依據、適用範圍、總體要求和原則;目標責任分解落實,各級政府及其主管部門職責;新增濕地儲備製度和新增濕地來源,以及異地補充濕地的方式;實施占補平衡工作的程序和規則等。

                  《辦法》明確了五個方麵問題:一是為什麼要占補平衡。我省濕地保護與利用矛盾仍較突出,濕地保護形勢依然嚴峻,濕地麵積減少和功能降低的趨勢比較明顯。為確保我省到2020年濕地麵積保有量不少於87.1萬公頃的目標能夠實現,需要認真貫徹執行國務院關於落實濕地麵積總量管控和用地單位應當履行“先補後占、占補平衡”義務。二是哪些需要占補平衡。需要占補平衡的對象,是指經批準征收、占用總量管控目標範圍內具體地塊濕地並轉為其他用途,用地單位按照“先補後占、占補平衡”原則,恢複或重建與所占濕地麵積和質量相當的濕地。三是如何實現占補平衡。《辦法》提出,建立新增濕地儲備製度,明確新增濕地來源,允許跨設區市異地補充濕地,明確了流轉補充濕地的方式。四是誰來占補平衡。按照《國務院辦公廳關於印發濕地保護修複製度方案的通知》(國辦發〔201689號)規定“經批準征收、占用濕地並轉為其他用途的,用地單位要按照先補後占、占補平衡的原則,負責恢複或重建與所占濕地麵積和質量相當的濕地,確保濕地麵積不減少”。即用地單位應當履行濕地占補平衡義務。五是由誰管理占補平衡。《辦法》提出,各設區市人民政府和平潭綜合實驗區管委會各自負責轄區內濕地麵積總量管控,落實濕地“先補後占、占補平衡”管理工作;以縣(市、區)為落實濕地麵積總量管控和履行“先補後占、占補平衡”管理的基本單位。具體管理上,根據我省《條例》第六條規定“有關濕地保護主管部門按照職責分工,分別負責有關濕地的保護管理”,以及中共福建省委、福建省人民政府《關於福建省人民政府機構改革的實施意見》(閩委〔200927號)的相關職責規定。即需要被占用的濕地,目前主管部門是誰,誰就是“先補後占、占補平衡”的監督管理部門。

                  (二)《辦法》主要條款解讀

                  1.關於適用範圍

                  第二條 濕地占補平衡適用範圍為占用全省濕地麵積總量管控目標內具體地塊的濕地。在本省行政區域及毗鄰海域,經批準征收、占用總量管控目標範圍內具體地塊濕地並轉為其他用途,用地單位按照“先補後占、占補平衡”原則,恢複或重建與所占濕地麵積和質量相當濕地的,適用本辦法。

                  依據:一是《福建省濕地保護條例》第二條“在本省行政區域以及毗鄰海域從事濕地保護、管理和利用等活動,應當遵守本條例。”二是《福建省濕地保護條例》第三十三條“禁止任何單位和個人擅自占用省重要濕地和一般濕地或者改變其用途。因國家重點基礎設施建設項目確需占用省重要濕地或者改變其用途的,應當經省人民政府同意,並按照占補平衡、先補後占的原則,在有關濕地保護主管部門就近指定的地點恢複同等麵積和功能的濕地。因省以上重點基礎設施建設項目確需占用一般濕地或者改變其用途的,應當經省人民政府有關濕地保護主管部門同意。”三是國辦發〔201689號“(七)落實濕地麵積總量管控。經批準征收、占用濕地並轉為其他用途的,用地單位要按照“先補後占、占補平衡”的原則,負責恢複或重建與所占濕地麵積和質量相當的濕地,確保濕地麵積不減少。”

                  2.關於“先補後占,占補平衡”總體要求和原則

                  第三條 按照總量管控、政府主導,綜合協調、分工負責,保護優先、合理使用,屬地管理、部門落實的總體要求;遵循誰主管、誰監管,誰占用、誰補充,誰破壞、誰修複原則;做好濕地“先補後占、占補平衡”工作。

                  依據:《國務院辦公廳關於印發濕地保護修複製度方案的通知》(國辦發〔201689號)“(九)……地方各級人民政府對本行政區域內濕地保護負總責,政府主要領導成員承擔主要責任,其他有關領導在職責範圍內承擔相應責任”“(十三)未經批準將濕地轉為其他用途的,按照‘誰破壞、誰修複’的原則實施恢複和重建”。同時,參考《國務院關於全民所有自然資源資產有償使用製度改革的指導意見》(國發〔201682號)、《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發〈關於劃定並嚴守生態保護紅線的若幹意見〉》(中辦、國辦廳字20172號)等,並結合本省濕地保護與利用的需要製定。

                  3.關於職責目標分解落實

                  第四條 實行省、設區市、縣三級濕地麵積總量管控和落實責任目標。將全省濕地麵積總量管控目標87.1萬公頃逐級分解落實到各設區市、縣(市、區),並通過濕地名錄落實到具體地塊。

                  依據:《福建省濕地保護修複製度實施方案》(閩政辦〔2017146號)“到2020年,全省濕地麵積不低於1306萬畝(不包括水稻田)。”《國家林業局 國家發展改革委 財政部關於印發〈全國濕地保護“十三五”實施規劃〉的函》(林函規字〔201740)“表1“十三五”期間濕地保有量任務表,福建87.10萬公頃。”

                  結合總量管控、政府主導、屬地管理的總體要求,實行省、設區市、縣三級管控方式,將全省濕地麵積總量管控目標87.1萬公頃及其職責分解落實到位。

                  4.關於屬地管理原則及政府領導責任

                  第五條 明確屬地管理責任。地方各級政府是落實濕地麵積總量管控和“先補後占、占補平衡”的責任主體,要將其作為貫徹落實生態文明建設和相關綜合決策的重要依據和前提條件,履行好濕地保護責任。各設區市人民政府和平潭綜合實驗區管委會各自負責轄區內濕地麵積總量管控職責,統籌協調本行政區域內的占補平衡工作,對本轄區內濕地麵積總量管控和“先補後占、占補平衡”工作負總責,確保濕地麵積不減少和質量不降低。縣(市、區)人民政府各自負責本轄區內濕地麵積總量管控和“先補後占、占補平衡”工作。

                  依據:一是《生態文明體製改革總體方案》“(五十一)建立生態環境損害責任終身追究製。實行地方黨委和政府領導成員生態文明建設一崗雙責製。”二是《福建省濕地保護修複製度方案》閩政辦〔2017146號)要求“將全省濕地麵積總量管控目標逐級分解落實到各市、縣(區)”和(八)“負責恢複或重建與所占濕地麵積和質量相當的濕地,確保濕地麵積不減少。”三是《生態文明體製改革總體方案》(中發201525號)“二十二建立濕地保護製度。將所有濕地納入保護範圍,……確定各類濕地功能,規範保護利用行為,建立濕地生態修複機製。”

                  5.關於綜合協調和部門職責分工

                  第六條 在縣級以上地方人民政府的統一領導下,同級林業、海洋與漁業、水利、住建等部門(以下統稱濕地保護主管部門),按照下列規定履行濕地“先補後占、占補平衡”管理職責:(一)林業部門負責濕地“先補後占、占補平衡”的組織、指導、監督工作,牽頭並會同其他濕地保護主管部門,定期檢查或考核濕地麵積總量管控目標的執行情況;負責省級濕地公園、濕地類型自然保護區等濕地的管理。(二)海洋與漁業部門負責海岸線向海一側職責範圍內濱海濕地的管理。(三)水利部門負責陸地江河、湖泊、河口、水庫等地表水體濕地的管理。(四)住房和城鄉建設部門負責城鄉規劃建設用地範圍內城市濕地公園等濕地的管理。(五)經濟和信息化部門依法依規履行鹽田濕地管理,對鹽田保護區外不適宜繼續生產食鹽的少量零星鹽田,辦理廢轉申報工作。(六)農業部門負責宜農灘塗、宜農濕地、農業生物種質資源原生境等濕地的管理。上述各部門和發改、財政、環保、國土、交通、旅遊以及其他有關部門,在各自職責範圍內做好濕地“先補後占、占補平衡”相關工作。

                  依據:根據《福建省濕地保護條例》“第六條縣級以上地方人民政府林業主管部門具體負責濕地保護的組織、指導和監督工作。林業、海洋與漁業、水利等部門(以下統稱有關濕地保護主管部門)按照職責分工,分別負責有關濕地的保護管理。”《福建省濕地保護修複製度方案》閩政辦〔2017146號)“將全省濕地麵積總量管控目標逐級分解落實到各市、縣(區)”和(八)“負責恢複或重建與所占濕地麵積和質量相當的濕地,確保濕地麵積不減少。”《自然保護區條例》“第八條 國家對自然保護區實行綜合管理與分部門管理相結合的管理體製。國務院環境保護行政主管部門負責全國自然保護區的綜合管理。國務院林業、農業、地質礦產、水利、海洋等有關行政主管部門在各自的職責範圍內,主管有關的自然保護區。縣級以上地方人民政府負責自然保護區管理的部門的設置和職責,由省、自治區、直轄市人民政府根據當地具體情況確定。”等製定本條款。

                  本條規定明確了縣級以上地方人民政府應當對濕地“先補後占、占補平衡”負總責和發揮統一領導作用;明確了縣級以上人民政府林業主管部門作為牽頭和綜合協調部門的組織、指導、監督職責;明確了林業、海洋漁業、國土、水利、住建等濕地保護主管部門應當按照各自職責分工和遵循“職、權、責合一”要求,做好濕地“先補後占、占補平衡”的管理工作。

                  6.關於新增濕地來源、儲備與使用

                  第九條 新增濕地儲備,以縣(市、區)為單位建立儲備庫。新增儲備濕地由縣(市、區)人民政府林業主管部門會同其他濕地保護主管部門組織濕地保護專家進行驗收。驗收合格的,縣(市、區)人民政府林業主管部門應當建立《新增濕地驗收卡》等檔案製度;同時,以《新增濕地登記薄》形式進行登記、彙總和報備。新增濕地要及時錄入全省濕地資源信息庫,供相關部門和社會共享。

                  依據:考慮我省經濟發展需要和《福建省濕地保護條例》第三十三條“因國家或省以上的重點基礎設施建設項目”確需占用濕地的占補平衡問題,特地設計了“實行新增濕地儲備製度”,為履行《福建省濕地保護條例》第三十三條的占用濕地提供解決方案。提出縣(市、區)人民政府“有計劃建設人工濕地,作為新增濕地麵積納入儲備”來源。同時,指出實現濕地占補平衡的可用於補充濕地來源,以及使用方式。

                  7.關於占用濕地的申請程序

                  第十三條 申請征收、占用省重要濕地和一般濕地並轉為其他用途的,應當符合《福建省濕地保護條例》第三十三條規定。申請程序如下:(一)征收、占用省重要濕地並轉為其他用途或臨時占用省重要濕地的,用地單位向管轄該濕地的縣級濕地保護主管部門提出申請並經合法性審查,設區市人民政府或平潭綜合實驗區管委會濕地保護主管部門審核,由省級濕地保護主管部門提報省人民政府同意。(二)征收、占用一般濕地並轉為其他用途或臨時占用一般濕地的,用地單位向該濕地所管轄的縣級濕地保護主管部門提出申請並經合法性審查,報設區市人民政府或平潭綜合實驗區管委會濕地保護主管部門審核,由省人民政府有關濕地保護主管部門同意。

                  依據:《福建省濕地保護條例》第三十三條“禁止任何單位和個人擅自占用省重要濕地和一般濕地或者改變其用途。因國家重點基礎設施建設項目確需占用省重要濕地或者改變其用途的,應當經省人民政府同意,並按照占補平衡、先補後占的原則,在有關濕地保護主管部門就近指定的地點恢複同等麵積和功能的濕地。因省以上重點基礎設施建設項目確需占用一般濕地或者改變其用途的,應當經省人民政府有關濕地保護主管部門同意。”製定了申請占用濕地,經由縣——設區市——省級主管——省政府的具體流程。

                  同時,明確了臨時占用省級重要濕地和一般濕地的申請程序,彌補了《福建省濕地保護條例》對臨用占用濕地的模糊表述。

                  8.關於臨時占用濕地

                  第十四條 臨時占用濕地的,期限不得超過2年。臨時占用濕地期限屆滿,占用單位應當對所占濕地限期進行生態修複。

                  依據:國家林業局《濕地保護管理規定》第三十條第二款“臨時占用濕地的,期限不得超過2年;臨時占用期限屆滿,占用單位應當對所占濕地限期進行生態修複。”

                  9.關於實施“先補後占、占補平衡”的方法和程序

                  第十五條 申請征收、占用濕地並轉為其他用途的,應當提報濕地占補平衡方案;申請臨時占用濕地的,應當提報濕地修複方案。濕地占補平衡方案應當明確補充濕地的濕地名稱、所在行政區域、濕地類型、濕地麵積、濕地圖斑、四至範圍、矢量數據以及其他相關材料;濕地修複方案應製定明確的恢複修複措施。

                  依據:根據落實濕地麵積總量管控和實施“先補後占、占補平衡”的工作需要,本條規定“申請征收、占用濕地並轉為其他用途的,應當提報濕地占補平衡方案;申請臨時占用濕地的,應當提報濕地修複方案。”

                  濕地占補平衡方案和濕地修複方案是落實濕地麵積總量管控和實施“先補後占、占補平衡”的抓手,是行政主管部門審批征收、占用濕地的基本材料和依據。

                  10.關於濕地占補平衡方案和修複方案的論證

                  第十六條 征收、占用濕地並轉為其他用途或臨時占用濕地的,應當經濕地保護專家委員會論證通過。濕地保護專家委員會在論證征收、占用或臨時占用濕地時,一並論證審定濕地占補平衡方案和濕地修複方案。濕地保護專家從福建省濕地保護專家委員會專家庫中選定。

                  依據:依據《福建省濕地保護條例》第三十三條第四款“確需占用濕地或者改變其用途的,應當經濕地保護專家委員會論證通過”,為了避免用地單位在申請征收、占用濕地過程中需要多次論證的問題,本條作出規定“濕地保護專家在論證占用濕地時,一並論證審定濕地占補平衡方案和濕地修複方案”,以便優化征收、占用濕地的審批程序和更好地服務經濟建設需要。

                  11.關於使用儲備濕地的程序和方式

                  第十九條 按照本辦法第十一條規定實施異地補充濕地的,應當在濕地占補平衡方案中說明補充濕地來源和其他相關信息。經管轄該濕地的設區市人民政府濕地保護主管部門確認,從補充濕地供給方的濕地儲備庫中核減。

                  依據:本條規定是針對使用儲備濕地從而實現“先補後占、占補平衡”的特別條款。它與征收、占用濕地需要恢複或重建從而實現占補平衡的情形不同,為此對使用儲備濕地實現占補平衡的,在程序和規則上作出了相應規定。考慮到《辦法》第九條已規定新增儲備濕地應當組織濕地保護專家驗收並驗收合格,因此,本條規定“經管轄該濕地的設區市人民政府濕地保護主管部門確認,從補充濕地供給方的濕地儲備庫中核減”,既簡化了程序、也滿足了管理技術方麵上的要求。

                  12.關於用地單位未履行“先補後占、占補平衡” 和擅自占用濕地的法律責任

                  第二十二條 用地單位占用經批準省重要濕地並轉為其他用途,未履行“先補後占、占補平衡”的,按照《福建省濕地保護條例》第五十條規定執行。擅自占用濕地或者改變濕地用途的,按照“誰破壞、誰修複”原則實施恢複和重建,由管轄該濕地的縣級以上地方人民政府濕地保護主管部門責令限期修複,並按照有關法律法規規定予以處罰;造成損失的,依法承擔賠償責任;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

                  依據:一是《福建省濕地保護條例》“第五十條 違反本條例第三十三條第二款規定,經批準占用省重要濕地或者改變其用途,未開展恢複建設工作的,由有關濕地保護主管部門責令限期補建;逾期不補建的,濕地保護主管部門可以代為補建,所需費用由占用濕地或者改變其用途的單位承擔,並處所需補建費用的一倍至三倍罰款。”二是《福建省濕地保護條例》第四十八條“有下列行為之一的,由縣級以上地方人民政府有關濕地保護主管部門責令限期修複,並按照有關法律法規規定予以處罰;造成損失的,依法承擔賠償責任;構成犯罪的,依法追究刑事責任:擅自占用濕地或者改變濕地用途的;”三是閩政辦〔2017146號第(十一)條“對未經批準將濕地轉為其他用途的,按照誰破壞、誰修複的原則實施恢複和重建。”四是《行政強製執行法》第五十條“征政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢複原狀等義務的行政決定,當事人逾期不履行,經催告仍不履行,其後果已經或者將危害交通安全、造成環境汙染或者破壞自然資源的,行政機關可以代履行,或者委托沒有利害關係的第三人代履行。”

                  13.關於履行濕地總量管控和“先補後占、占補平衡”的工作職責追究

                  第二十三條 各級人民政府和同級濕地保護主管部門應當認真履行濕地總量管控和“先補後占、占補平衡”的工作職責。將濕地總量管控目標責任納入本地區生態文明建設目標評價製度體係進行考核。對不落實“先補後占、占補平衡”製度,未完成濕地總量管控目標責任的,按照《福建省黨政領導幹部生態環境損害責任追究實施細則(試行)》進行問責。

                  依據:一是《生態文明體製改革總體方案》“(五十一)建立生態環境損害責任終身追究製。實行地方黨委和政府領導成員生態文明建設一崗雙責製。” 二是《福建省濕地保護條例》第十一條第二款“省人民政府應當定期對設區的市、縣(市、區)濕地保護麵積總量情況進行責任審計和考核。”三是閩政辦〔2017146號(二十一)“將濕地麵積、濕地保護率、濕地生態狀況等保護成效指標納入本地區生態文明建設目標評價考核等製度體係,建立健全獎勵機製和終身追責機製。對濕地資源造成破壞的,由相關行政執法部門將問題線索移送紀檢監察機關、組織人事部門,按照《福建省黨政領導幹部生態環境損害責任追究實施細則(試行)》進行問責。”

                 

                原文:關於印發《福建省濕地占補平衡暫行管理辦法》的通知

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